De regering wil pre-saldo geld naar voren halen om het tekort op de rekeningen te dekken

Onder druk om het begrotingstekort terug te dringen, wil de regering van Lula de verkoop van haar aandeel in de olieproductie in de pre-zoutgebieden waarvoor nog geen exploratiecontracten zijn afgesloten, vervroegen.

Een wetsvoorstel dat vrijdag (30) als spoedaangelegenheid naar het Congres is gestuurd, machtigt Pré-Sal Petróleo (PPSA) – een staatsbedrijf dat in 2010 is opgericht en uitsluitend is bedoeld om de openbare verkoop van het aandeel van de Unie in gebieden met een verdelingsregime uit te voeren – om deze volumes te veilen. De regering schat dat dit tussen de 15 en 37 miljard R$ zal opleveren.

Wetsvoorstel 2632/2025, ondertekend door ministers Alexandre Silveira (Mijnbouw en Energie) en Fernando Haddad (Financiën), maakt de Unie de weg vrij om toekomstige productie uit de reserves onmiddellijk om te zetten in geld.

"De urgentie en relevantie van de maatregel vloeien voort uit de noodzaak om een ​​alternatief te creëren voor de marketing van olie bestemd voor de Unie, dat aansluit bij de aanhoudende begrotingsconsolidatie", gaf Silveira toe in de rechtvaardiging van het project.

Het idee is om de productie in aangrenzende voorzoutgebieden te verhogen

De te veilen gebieden zijn gedeeld en grenzen aan de pre-zoutpolygoon. Deze worden "unitized deposits" genoemd en ontstaan ​​wanneer hetzelfde reservoir de grenzen van een bestaand contract overschrijdt.

In deze gevallen worden productie-individualiseringsovereenkomsten (AIP's) gesloten, waarin wordt vastgelegd hoe de hoeveelheid olie tussen de Unie en de exploitanten wordt verdeeld.

Het hoofddoel van het project zijn de volumes uit drie grote velden in het Santos-bekken: Mero, Atapu en Tupi. Volgens een rapport van de PPSA bedroeg het totale aandeel olie uit de Unie in de AIP's in maart 11.630 vaten per dag. Het Mero-contract was goed voor 65% van dit totaal.

De exploratie van aangrenzende gebieden zou de productie van de Unie tegen 2026 kunnen verhogen tot ongeveer 30.000 vaten olie-equivalent per dag, volgens gegevens uit een rapport van XP. Het adviesbureau verwacht dat dit niveau tot het einde van het decennium zal aanhouden, voordat een natuurlijke daling inzet.

Veiling trekt mogelijk geen kopers, zegt expert

Volgens econoom en energieconsultant Adriano Pires van het Braziliaanse Infrastructuurcentrum zijn de belangrijkste belanghebbenden bij de veilingen de partners in de sectoren waar AIP's zijn met de vakbond, via PPSA.

"In deze geünificeerde gebieden zou degene die al actief is, degene die de veiling heeft gewonnen, de voorkeurskandidaat zijn", zegt hij. "Wat de overheid nu zegt, is het volgende: u [partner] heeft bepaalde olievelden waarvan een stuk overblijft, dat kan worden geünificeerd, dat wil zeggen, geïntegreerd in het gebied dat al is geveild. Dit is interessant voor het bedrijf dat er al is."

Toch waarschuwt de consultant dat er geen garantie is voor interesse van de consortia, noch voor het op te halen bedrag. "De gevraagde R$ 37 miljard is niet vanzelfsprekend", zegt hij.

Bovenal omdat de overheid van plan is om de initiële prijs van de gebieden vast te stellen op basis van een productiecurvecriterium - een projectie die laat zien hoe de oliewinning in de loop van de tijd in een veld zal verlopen, en die aangeeft wanneer de productie zijn hoogtepunt bereikt en wanneer deze begint te dalen.

"Deze curve wordt aangeleverd door het ANP [Nationaal Petroleumagentschap] zelf, dat zijn eigen berekeningen heeft", legt Pires uit. "Maar hij kan worden onderschat of overschat. Het grootste risico is dat de overheid een fout maakt in haar beoordeling van de verenigde gebieden. Als ze een te hoge prijs vaststelt, zal niemand geïnteresseerd zijn."

Poging om pre-salt geld te verstrekken weerspiegelt de financiële wanhoop van de overheid

Dergelijke biedingen zijn al eerder mislukt. Bij de veiling van overtollige volumes uit de belastende overdracht in 2019 ontvingen sommige gebieden geen biedingen. De belastende overdracht betrof een contract dat in 2010 werd getekend, waarbij de Unie aan Petrobras het recht overdroeg om tot 5 miljard vaten te exploreren in specifieke pre-saltgebieden, in ruil voor een vaste vergoeding.

De eerste veiling onder het deelregime, in 2013, in het Libra-veld in het Santos-bekken, kende eveneens weinig concurrentie: slechts één consortium deed een bod, aangevoerd door Petrobras, samen met Shell, Total, CNPC en CNOOC. De laatste twee zijn Chinese staatsbedrijven en behoren tot de grootste oliemaatschappijen ter wereld.

"Dat is de markt", zegt Pires. "Afhankelijk van de waarden die de overheid vaststelt, kan de veiling mislukken."

Volgens hem zou de beste manier zijn om een ​​veiling te houden volgens het traditionele model van productiedeling, zoals de ANP dat al doet. In dit geval is de gewonnen olie eigendom van de Unie en ontvangen de bedrijven slechts genoeg om de kosten te dekken. Een deel van de overwinst uit de productie wordt verdeeld tussen de Unie en de bedrijven, op basis van het percentage dat in de veiling wordt aangeboden. Degene die het hoogste percentage aan de Unie biedt, wint het gebied.

"Maar omdat de regering haast heeft en vanwege het begrotingstekort direct geld nodig heeft, wil ze een veiling houden waarbij de geïnteresseerde partij contant betaalt, op basis van criteria die ze zelf zal bepalen", zegt hij. "Dit weerspiegelt de financiële wanhoop van de regering."

De regering van Lula is geïnspireerd door Paulo Guedes

Het voorstel verwijst naar een idee dat al door de vorige regering, onder leiding van Jair Bolsonaro (PL), werd verdedigd. Die regering stuitte destijds op sterke weerstand van de partij van president Lula.

In juni 2022 stuurde Bolsonaro op initiatief van de toenmalige minister van Economie, Paulo Guedes, een soortgelijk wetsvoorstel naar het Congres, dat op brede en ambitieuze wijze de voorverkoop van het aandeel olie en aardgas van de Unie in alle pre-zoutdelingscontracten autoriseerde.

"Waar Paulo Guedes het destijds over had, ging iets verder", herinnert Pires zich. "Hij wilde het deel verkopen dat PPSA had verworven tijdens de deelveilingen in gebieden die al geveild waren. Hij wilde deze velden evalueren, de huidige waarde ervan berekenen en ze verkopen."

Het project van Guedes voorzag ook in het loskoppelen van middelen van het Pre-Salt Sociaal Fonds. Deze waren tot dan toe voornamelijk toegewezen aan de sectoren onderwijs en gezondheidszorg. De middelen zouden dan gebruikt worden op basis van de behoeften van de begroting.

Het was een voorstel dat in lijn was met de liberale koers van de regering en dat in lijn was met andere maatregelen die de omvang van de staat wilden verkleinen. Eind mei 2022 had een decreet van de regering-Bolsonaro PPSA al opgenomen in de lijst met studies voor een mogelijke privatisering, een van de prioriteiten van de toenmalige minister van Mijnbouw en Energie, Adolfo Sachsida, naast die van Petrobras.

Leden van de wetgevers en leiders van de Arbeiderspartij (PT) uitten destijds felle kritiek op het wetsvoorstel, omdat het de energiesoevereiniteit van het land in gevaar zou brengen en essentiële middelen zou onttrekken aan sociale sectoren. Ook organisaties die banden hebben met de partij, zoals de Federatie van Arbeiders in de Olie (FUP), spraken zich uit tegen het voorstel.

Volgens Adriano Pires is het huidige project weliswaar beperkt tot gebieden die nog niet zijn geveild en aangrenzende gebieden, maar artikel 4 van het wetsvoorstel van de regering van Lula biedt de Unie de mogelijkheid om via de PPSA haar aandeel in velden die al zijn geveild, te verkopen.

"Het lijkt erg op wat Guedes van plan was", zegt hij. "En er is geen probleem om inkomsten te willen voorspellen. Persoonlijk denk ik dat de overheid kan uitgeven wat ze wil. Het probleem is de overhaaste manier waarop dit is gedaan", zegt hij.

Hij benadrukt echter de inconsistentie tussen de regering en de PT, die de regering-Bolsonaro er destijds van beschuldigden “overheidsactiva over te dragen aan particuliere bedrijven”.

De oppositie zei: 'De regering verkoopt goedkoop, houdt veilingen, ik weet niet wat.' Maar wat nu? Is het veilen van activa niet gewoon hetzelfde als het overdragen van activa? Als ze coherent waren, zouden ze dezelfde kritiek op de regering-Lula hebben.