Apagón a la vista: el Gobierno no ve margen para afrontar el gasto en salud y educación en 2027

Elaborado por el propio gobierno, el Proyecto de Ley de Directrices Presupuestarias 2026 (PLDO) trajo una advertencia en sus proyecciones: en 2027, el primer año de la próxima administración, debería faltar espacio fiscal para gastos discrecionales o de libre gestión, incluidos los pisos de salud y educación y las enmiendas parlamentarias. La situación empeorará en 2028 y 2029, cuando se espera que el margen para estos gastos sea aún menor.

El anunciado "apagón" es resultado de iniciativas del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (PT), que restableció mecanismos de ajuste automático de gastos que habían sido extinguidos en gobiernos anteriores. Entre ellas, el aumento real del salario mínimo vinculado al PIB (que infla los gastos obligatorios con jubilaciones, pensiones y prestaciones sociales), y la vinculación del gasto en salud y educación a los ingresos (que transforma inmediatamente los aumentos de ingresos en aumentos de gastos).

En 2017, durante el gobierno de Michel Temer (MDB), el Congreso aprobó el límite de gasto PEC, limitando el aumento del gasto público, obligatorio y discrecional, a la inflación de los 12 meses anteriores. En la práctica, la norma congeló el Presupuesto, previendo únicamente su ajuste por inflación.

Sin embargo, en 2022, el equipo de transición del gobierno de Lula patrocinó la PEC de Transición (conocida como "romper el techo"), con la justificación de que la pieza presupuestaria enviada al Congreso por Jair Bolsonaro (PL) imposibilitaba la implementación de una serie de políticas públicas a partir de 2023.

El proyecto autorizó la ejecución de una serie de gastos fuera del límite establecido por el tope de gasto. Con la aprobación del PEC fura-teto y, posteriormente, de las nuevas reglas del marco fiscal, el gasto público pasó a elevarse por encima de la inflación – el marco prevé un aumento de los gastos de hasta el 2,5% anual. El marco también restableció los pisos constitucionales de gasto en salud y educación, que habían sido abolidos desde la era del límite del gasto.

El problema es que, como muchos gastos aumentan a un ritmo muy superior al 2,5% anual, el gobierno se ve obligado a recortar otros gastos para evitar superar el límite. A medida que pasa el tiempo, el margen para los recortes se hace cada vez menor.

En otras palabras, más que una cuestión de recaudación y posible falta de recursos, el problema para el próximo gobierno es el límite de lo que se puede gastar con los presupuestos obligatorios y discrecionales. Por ello, muchos analistas consideran inevitable un nuevo cambio en las reglas fiscales.

Según las proyecciones contenidas en el PLDO 2026, los ingresos aumentarán en términos absolutos en los próximos años, aunque podría haber una ligera reducción respecto al PIB. Se estima que el ingreso neto de la Unión será de R$ 3,3 billones en 2027 (22,93% del PIB), R$ 3,5 billones en 2028 (22,65% del PIB) y R$ 3,7 billones en 2029 (22,34% del PIB).

Sin embargo, a partir de 2027, el aumento esperado de los gastos obligatorios y discrecionales, combinado con el regreso de las órdenes judiciales al límite de gasto anual , debería conducir a un crecimiento del gasto total más allá del aumento del 2,5% permitido por el marco fiscal. En otras palabras, no habrá espacio fiscal para que el gobierno pueda satisfacer todas las demandas.

Según un informe publicado en diciembre por el Instituto Fiscal Independiente (IFI), vinculado al Senado Federal, “el ritmo de crecimiento de los gastos obligatorios y de los gastos discrecionales rígidos acaba consumiendo todo el espacio fiscal disponible”.

El gasto discrecional implica todo el dinero que el gobierno utiliza para financiar sus programas e inversiones, incluida una parte de los pisos de salud y educación. Junto con las modificaciones parlamentarias, estos pisos se consideran como “gastos discrecionales rígidos”, de ejecución obligatoria. En otras palabras, aunque a primera vista parezcan de uso gratuito, en la práctica no lo son.

Tanto el sector salud como el educativo también reciben recursos del gasto obligatorio. El Ministerio de Sanidad todavía puede contar con una parte del importe previsto para enmiendas parlamentarias: por ejemplo, el 50% de las enmiendas individuales deben destinarse a acciones en este sector.

La ley determina el gasto en reformas, salud y educación. Pero faltará espacio fiscal

El gobierno estima que en 2026 habrá R$ 208,3 mil millones para gastos discrecionales. De ese monto, R$ 131,2 mil millones deberán destinarse a enmiendas parlamentarias e inversiones en salud y educación, siguiendo lo que determine la legislación para cada uno. Sobrarán R$ 83,1 mil millones para otras inversiones.

En 2027 la dinámica cambia. El monto necesario para atender el gasto mínimo con enmiendas parlamentarias y el gasto mínimo con salud y educación será de R$ 133,1 mil millones. Sin embargo, el gobierno sólo tendrá espacio fiscal para gastar R$ 122,2 mil millones en esos ítems, es decir, R$ 10,9 mil millones menos de lo necesario. Y eso sin contar lo que se necesita para financiar otros proyectos e inversiones.

Este limitado espacio fiscal es resultado de la compresión que impone el mayor aumento de otros gastos, los obligatorios (con Seguridad Social, salarios y otros, como las órdenes judiciales). Como los gastos obligatorios aumentan significativamente, el gobierno se ve obligado a reducir otros gastos para no superar el límite del marco fiscal, que permite un aumento global de hasta un 2,5% por encima de la inflación.

La situación empeora en 2028, cuando el gobierno tendrá espacio fiscal para sólo R$ 59,5 mil millones, frente a los R$ 146,9 mil millones exigidos –por ley– para gastos discrecionales rígidos. En otras palabras, habrá un déficit de alrededor de R$ 87,3 mil millones para cumplir con la legislación que determina ese gasto.

Nada que no pueda agravarse más en 2029. En ese año, el gobierno tendrá sólo R$ 8,9 mil millones en espacio fiscal, del total de R$ 163,1 mil millones que tendrá que destinar a enmiendas, salud y educación, es decir, sólo el 5,45% del total. La diferencia es de R$ 154,3 mil millones.

Las proyecciones de las IFI advierten sobre posibles apagón fiscal ya en 2026

Las proyecciones del IFI indican un escenario aún más complicado que el planteado en el PLDO 2026. En los escenarios base y optimista del IFI, la insuficiencia del margen fiscal recién ocurrirá en 2027, como ya lo había previsto el PLDO. Sin embargo, en las proyecciones pesimistas, el apagón en las cuentas públicas podría ocurrir ya en 2026.

Según el escenario más pesimista, el gobierno necesitaría tener R$ 29,4 mil millones adicionales de margen el próximo año para cubrir gastos discrecionales rígidos, y R$ 128,2 mil millones en 2027, una diferencia de más de R$ 100 mil millones en comparación con lo que proyecta el gobierno.

El documento también evalúa que el retorno del pago de las órdenes judiciales dentro de los límites de gasto (y objetivos fiscales) en 2027 pondrá presión sobre la sostenibilidad del marco fiscal.

Haddad dice que no tiene planes de cambiar el rumbo de la política fiscal

Incluso ante el anunciado “apagón”, el ministro de Hacienda, Fernando Haddad, no considera realizar cambios en la política fiscal del gobierno. El día 8, el Ministro presentó los resultados del Gobierno a representantes de la agencia Moody's.

Haddad dice haber mostrado el escenario que cree que se repetirá en los próximos años, “con la consecución del objetivo por segundo año consecutivo, en forma de marco fiscal”.

Al afirmar que hubo sorpresa con el resultado del año pasado. Haddad agregó que había presentado “el plan de vuelo de lo que está sucediendo” y sugirió que “no hay ningún cambio de rumbo en el horizonte en relación a los objetivos de la política fiscal”.

La ministra de Planificación, Simone Tebet, ya admite que son necesarios ajustes estructurales, pero dijo que las soluciones solo deberían discutirse después de las elecciones de 2026, cuando el gobierno tendrá que "afrontar estos problemas y poner dinero en las arcas públicas, para implementar políticas necesarias o volver a discutir los parámetros del marco [fiscal]".

Las proyecciones del IFI y las contenidas en el PLDO 2026, sin embargo, indican que el Presupuesto 2027 será inviable, pues los gastos obligatorios y los gastos discrecionales rígidos ya serían superiores al límite de gasto establecido en el Nuevo Marco Fiscal.

Considerando que el Presupuesto 2027 debe ser presentado antes de las elecciones de 2026, la única forma de evitar el incumplimiento de las reglas fiscales actuales sería cambiar el marco o presentar un presupuesto ficticio, con gastos obligatorios subestimados, visando el cumplimiento mínimo de los límites legales.

La oposición se pronuncia contra la inacción del gobierno

En abril, cuando se presentó el PLDO 2026, el diputado Luiz Philippe de Orleans e Bragança (PL-SP) afirmó que el gobierno estaba “barriendo la realidad de las cuentas públicas bajo la alfombra y transfiriendo la bomba al próximo mandato”. “Esto no es responsabilidad fiscal, es mala gestión disfrazada de optimismo”, afirmó.

A principios de mayo, la presidenta de la Comisión de Constitución y Justicia y líder de la Minoría en la Cámara, la diputada Carol de Toni (PL-SC), al criticar el aumento de escaños en la Cámara, afirmó que el gasto público se había disparado.

El déficit fiscal ha alcanzado niveles sin precedentes. La propia Ministra de Planificación admitió: si no abordamos este déficit, para 2027 no habrá suficientes recursos para cubrir los gastos básicos del país.

Queda por ver cuál será la respuesta del Gobierno, si una solución ficticia, un cambio en el marco fiscal o un ajuste del gasto.