Die Pflichten des letzten Jahrhunderts. Die Lektion, die Trump vergessen hat

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Die unterzeichnenden amerikanischen Ökonomen und Wirtschaftsprofessoren fordern dringend, jede Maßnahme, die eine allgemeine Anhebung der Zollsätze mit sich bringt, abzulehnen. Wir halten eine Erhöhung der Zölle für einen Fehler. Sie würde die Preise für die Verbraucher in der Regel erhöhen. Durch Preiserhöhungen würden sie die Sorge vor höheren Produktionskosten schüren und die Verbraucher zwingen, Verschwendung und Ineffizienz in der Industrie zu subventionieren. Ein höheres Schutzniveau, wie es in Erwägung gezogen wird, würde daher die Lebenshaltungskosten erhöhen und der großen Mehrheit unserer Bürger schaden. Und weiter: „Es gibt bereits zahlreiche Beweise dafür, dass ein solches Vorgehen andere Länder unweigerlich dazu veranlassen würde, es uns mit gleicher Münze heimzuzahlen, indem sie Vergeltungszölle auf unsere Waren erheben. Es gibt kaum ein Vorgehen, das ironischer wäre als das der amerikanischen Regierung, die einerseits versucht, den Export zu fördern, während sie andererseits durch die Erhöhung der Zölle den Export zunehmend erschwert.“ Abschließend heißt es: „Wir fordern unsere Regierung dringend auf, sich darüber im Klaren zu sein, welche Bitterkeit eine Politik höherer Zölle unweigerlich in unsere internationalen Beziehungen bringen würde.“

Es handelt sich um einen Appell gegen die protektionistische Politik der USA, unterzeichnet von 1.028 der renommiertesten Ökonomen des Landes . Es scheint, als sei es gegen die Zölle Donald Trumps gerichtet, doch in Wirklichkeit ist das Gesetz fast ein Jahrhundert alt: Es stammt aus dem Jahr 1930 und zielte auf den Smoot-Hawley Tariff Act ab, der seinen Namen von dem republikanischen Senator und Abgeordneten hat, der ihn vorantrieb.

Nach hundert Jahren ist Trump dasselbe Wunder gelungen: Er hat die Ökonomen zur Einigung gebracht, also die Berufsgruppe, die mehr als jede andere unterschiedliche Ansichten hat und über jedes Thema streitet. Winston Churchill sagte: „Wenn man zwei Ökonomen in einen Raum steckt, bekommt man zwei Meinungen, es sei denn, einer von ihnen ist Lord Keynes, in diesem Fall bekommt man drei.“ Was Zölle betrifft, nein. Seit David Ricardo vor zweihundert Jahren die Theorie des komparativen Kostenvorteils entwickelte, handelt es sich dabei um eines der wenigen Themen, bei denen Konsens herrscht: Die Ablehnung von Zöllen ist – wenn man bizarre Charaktere wie Peter Navarro, Trumps Handelsberater, ausnimmt – nahezu einstimmig. Vor etwa drei Monaten veröffentlichten Phil Gramm und Larry Summers, inspiriert durch den Brief der 1.028 Ökonomen, einen ähnlichen Appell im Wall Street Journal. Es handelt sich dabei nicht um irgendwelche Ökonomen, sondern um zwei führende Persönlichkeiten der Republikanischen und der Demokratischen Partei. Der erste, Gramm, ist ein historischer Kongressabgeordneter aus der Reagan-Ära, der später als Vorsitzender des Bankenausschusses des Senats fungierte; Der zweite, Summers, ist ein renommierter Ökonom, ehemaliger Präsident der Harvard University und Finanzminister unter Bill Clinton. Die beiden verwiesen auf den Brief ihrer Kollegen aus dem Jahr 1930 und forderten den Präsidenten der USA im gleichen überparteilichen Geist auf, seine Entscheidung noch einmal zu überdenken. Doch dann gelang es Präsident Herbert Hoover nicht, sein Veto gegen das Gesetz einzulegen. Dies „trug dazu bei, dass sich ein Börsencrash und eine wachsende Finanzkrise in eine weltweite Depression verwandelten und einen globalen Handelskrieg auslöste, der die amerikanischen Exporte und Importe halbierte“, schreiben Gramm und Summers in Erinnerung an die Krise von 1929.

Tatsächlich hat der Smoot-Hawley-Zoll den Begriff „Protektionismus“ im historischen und politischen Gedächtnis der Amerikaner zu einem Schimpfwort gemacht. Mittlerweile scheinen die Vereinigten Staaten diese Lektion vergessen zu haben, vor allem die Republikanische Partei von Donald Trump, die nach dieser Katastrophe einen sehr hohen politischen Preis bezahlte und sich in der Nachkriegszeit – vor allem unter Reagans Führung – auf eine Linie berief, die dem Freihandel zutiefst positiv gegenüberstand. Trumps „Make America Great Again“ ist vor allem eine Rückkehr zu den großen Handelsbarrieren, die die Republikaner im 19. Jahrhundert und bis zum Zweiten Weltkrieg unterstützten.

Im 19. Jahrhundert, insbesondere nach dem Bürgerkrieg, waren die Zölle hoch und dienten zwei Hauptzwecken: der Erhöhung der Staatseinnahmen (da es nicht viele andere Steuern gab) und dem Schutz bestimmter Industriezweige vor der internationalen Konkurrenz. Die beiden Parteien unterschieden sich in der Betonung eines der beiden Ziele. Die Demokraten, unterstützt von den landwirtschaftlichen Erzeugern im Süden, waren der Ansicht, dass die Zölle in erster Linie fiskalischen Zwecken dienen und daher relativ niedrig sein sollten, da die Einnahmen aus den Importströmen stammten. Die Republikaner hingegen, die die Interessen der Industrie im Norden und Mittleren Westen vertraten, wollten hohe Zölle, um Importe zu verhindern und die heimische Industrie zu schützen.

Mit dem neuen Jahrhundert hatte sich die Situation geändert. Die amerikanische Industrie war wettbewerbsfähiger geworden und es war der Agrarsektor, der in Schwierigkeiten steckte, insbesondere nach dem Zusammenbruch der Rohstoffpreise Anfang der 1920er Jahre. Es gab gesetzgeberische Versuche, Maßnahmen zur Unterstützung der Landwirte einzuführen, doch Präsident Calvin Coolidge legte zweimal sein Veto ein. Wie kam es zur Krise von 1929?

Coolidges Nachfolger Herbert Hoover war Handelsminister gewesen und wusste um die Bedeutung des internationalen Handels für die amerikanische Wirtschaft. In seinem Programm unterstützte er jedoch eine Zollerhöhung zur Unterstützung des Agrarsektors. Hoover warnte jedoch, dass die Erhöhung der Zölle nicht „die allgemeinen Interessen des Landes als Ganzes vernachlässigen dürfe, und zu diesen Interessen gehören auch unsere Handelsbeziehungen mit anderen Ländern. Ein Protektionismus, der mehr Arbeitsplätze im Exportbereich opfert, um weniger Arbeitsplätze durch Importe zu schaffen, ist offensichtlich unklug.“ Auf dieser Grundlage – einer minimalen Änderung der Zölle, insbesondere im Agrarsektor – begannen der Abgeordnete Willis Hawley aus Oregon und der Senator von Utah, Reed Smoot, mit ihrer Gesetzgebungsarbeit. Im Januar 1929 begann ein Ausschuss des Repräsentantenhauses mit Anhörungen zur Änderung der Zölle. Diese dauerten 43 Tage und umfassten die Anhörung von 1.100 Personen aus den unterschiedlichsten Sektoren. Die in 18 Bänden zusammengefassten Zeugenaussagen füllten 11.000 Seiten. Jeder Hersteller, der den klaren politischen Willen zur Erhöhung der Zölle erkannte, forderte, die Schranken beizubehalten oder sie zu seinen Gunsten anzuheben. Jedes Kapitel des Gesetzes wurde Tabelle für Tabelle auf jeden der Tausenden aufgeführten Punkte untersucht. Letztlich sah der erste Entwurf eine Erhöhung des durchschnittlichen Einfuhrsteuersatzes von 34 auf 46 Prozent vor.

Als der Senat seine Beratungen bis November 1929 vertagte, standen die Vereinigten Staaten kurz vor der schwersten Wirtschaftskrise ihrer Geschichte. Anfang 1929 hatte die Federal Reserve – der Hauptverantwortlichen für die Große Depression, wie Milton Friedman und Anna Schwartz in ihrer historisch-ökonomischen Rekonstruktion zeigen – damit begonnen, die Zinssätze anzuheben, um das übermäßige Wachstum des Aktienmarktes einzudämmen. Doch Ende Oktober brach die Krise aus: Am 24. Oktober 1929, dem sogenannten „Schwarzen Donnerstag“, brachen die Aktienkurse ein und es begann die Große Depression, die als solcher in die Geschichte einging. Eine der schlimmsten Katastrophen in der amerikanischen Geschichte. Von August 1929 bis März 1933 sank die Industrieproduktion um 55 Prozent, das BIP um 36 Prozent, die Arbeitslosigkeit stieg von 4,6 auf 24,9 Prozent. Vor dem Hintergrund dieser Finanzkrise verabschiedete der Senat Anfang 1930 endgültig den Smoot-Hawley Act: ein sehr umfangreiches Gesetz, das Zölle auf rund 3.300 Produkte vorsah, von denen etwa 900 einer Erhöhung der Sätze unterzogen wurden. Viele, angefangen bei Thomas Lamont von JP Morgan, Hoovers Berater, versuchten, den Präsidenten davon zu überzeugen, die Wahrheit zu sagen. Doch alle Appelle, auch die von Tausenden von Ökonomen, stießen auf taube Ohren. Und es war eine Katastrophe.

Die Erhöhung der Zölle war keine Reaktion auf den Ausbruch der Krise, sondern das letzte Ende einer im Vorfeld konzipierten protektionistischen Politik. Auch war der Smoot-Hawley Act, wie oft angenommen wird, nicht die Ursache der Krise von 1929 . Es geschah einfach gleichzeitig mit dem Finanzbeben. Allerdings haben sich die Zölle und die Krise zweifellos gegenseitig verstärkt. Douglas Irwin, der führende Experte für amerikanische Handelsgeschichte, erinnert sich, dass während der Großen Depression das Exportvolumen innerhalb von etwa drei Jahren um 49 Prozent und das Importvolumen um 40 Prozent sank. „Der Rückgang des Handels war viel größer als der Rückgang des realen BIP, das um 25 Prozent sank.“ Die Zölle verschärften also die Wirtschaftskrise, doch die Weltwirtschaftskrise verstärkte wiederum die Auswirkungen der Zölle. Dies ist vor allem auf die Auswirkungen der starken Deflation zurückzuführen, die durch Preissenkungen die tatsächliche Belastung der Einfuhrzölle erhöhte. „Die Importpreise“, schreibt Irwin in seinem Werk Clashing over Commerce: A History of U.S. Trade Policy, „fielen 1930 um 18 Prozent, 1931 um 22 Prozent und 1932 um weitere 22 Prozent, was seit 1929 einen kumulativen Rückgang von 49 Prozent ergibt. Die Auswirkungen der Deflation auf die Zölle ließen den durchschnittlichen Zollsatz auf zollpflichtige Importe 1931 auf 53 Prozent und 1932 auf 59 Prozent steigen. Die kombinierten Auswirkungen höherer gesetzlicher Zollsätze und der Deflation erhöhten den durchschnittlichen Zollsatz auf zollpflichtige Importe von 40 Prozent im Jahr 1929 auf 59 Prozent im Jahr 1932, ein Anstieg um 19 Prozentpunkte. Etwa ein Drittel des Anstiegs des durchschnittlichen Zolls im Jahr 1930 war auf Gesetze und zwei Drittel auf die Deflation zurückzuführen.“

Die zerstörerischsten Auswirkungen hatte dies jedoch auf die Handelsbeziehungen zwischen den Ländern: Nach erfolglosen multilateralen Bemühungen, die Zölle zu begrenzen, auch im Rahmen des Völkerbundes, löste die protektionistische Wende der Vereinigten Staaten eine Welle des Protektionismus in der ganzen Welt aus, auch als direkte Vergeltung . In den 1930er Jahren wurden Barrieren nicht nur in Form von Zöllen, sondern auch in Form von Quoten, Beschränkungen und Lizenzen errichtet, die die Handelsbeziehungen fragmentierten: Zwischen 1929 und 1933 ging der Welthandel um 26 Prozent zurück, größtenteils aufgrund protektionistischer Maßnahmen, die zudem ein Klima der Opposition schürten, das später zum Zweiten Weltkrieg führte („ein Zollkrieg ist kein Nährboden für das Wachstum des Weltfriedens“, hieß es in dem Brief der 1.028 Ökonomen).

Nach dem Zweiten Weltkrieg änderte sich die Handelspolitik der USA völlig. Tatsächlich war die neue Ausrichtung bereits mit dem Wahlsieg Franklin Delano Roosevelts im Jahr 1932 gereift, der auch einen institutionellen Wandel mit sich brachte. Mit dem Reciprocal Trade Agreements Act (RTAA) von 1934 erteilte der Kongress – der für die Schaffung des Smoot-Hawley Act verantwortlich war – dem Präsidenten die Vollmacht, mit anderen Ländern Abkommen zur Senkung von Zöllen auf der Grundlage der „Gegenseitigkeit“ zu schließen, ohne dass hierfür die Zustimmung des Kongresses erforderlich wäre. Heute ist es paradoxerweise der Kongress, der die Vollmacht beansprucht, Steuern zu erheben, um der von Präsident Trump einseitig beschlossenen anormalen Erhöhung der Abgaben Einhalt zu gebieten.

Der Smoot-Hawley Act, der durch die Krise von 1929 begünstigt wurde, löste zudem ein politisches Erdbeben aus, an das Trump in den letzten Wochen vom libertären republikanischen Senator Rand Paul erinnert wurde, der einen Kampf gegen die Zölle führt: „Wir haben die Mehrheit im Repräsentantenhaus und im Senat für sechzig Jahre verloren“, warnte Paul. Tatsächlich verloren bei der Wahl von 1932 auch Willis Hawley und Reed Smoot ihre Sitze, die etwa 30 Jahre lang im Parlament gesessen hatten. Vor allem aber führte dieses Ereignis zu einem tiefgreifenden kulturellen Wandel: In der Nachkriegszeit wurden Zollsenkungen und Freihandel zu einer nationalen Politik, einem von Demokraten und Republikanern geteilten Prinzip zur Verfolgung der Ziele des Wirtschaftswachstums sowie der Außenpolitik und Sicherheit der Vereinigten Staaten. Eine Politik, die darüber hinaus nicht nur für Amerika, das diesen Prozess anführte, enorme Vorteile mit sich brachte, sondern auch für den Rest der Welt, der seit der Nachkriegszeit eine fortschreitende Verbreitung der Demokratie und eine Ausweitung des Wirtschaftswachstums erlebte.

„Die Antwort auf unser Handelsproblem besteht nicht darin, Märkte zu schließen, Importe zu unterbinden oder den Handel zum Erliegen zu bringen“, sagte Präsident Ronald Reagan 1986 in einer Radioansprache an die Nation zum Thema internationaler Handel. Diese Lektion haben wir vor einem halben Jahrhundert gelernt, als wir versuchten, das Handelsdefizit durch den Bau einer Zollmauer um die Vereinigten Staaten auszugleichen. Der Smoot-Hawley Act löste einen internationalen Handelskrieg aus und trug dazu bei, unser Land in die Große Depression zu stürzen.

Nach etwa einem weiteren halben Jahrhundert ist diese Lektion – die so tief in der amerikanischen Geschichte und politischen Kultur verwurzelt ist – in Vergessenheit geraten. Es besteht die Hoffnung, dass Trumps Zölle weniger verheerende Folgen haben werden als vor hundert Jahren.

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