Les promoteurs étrangers des exportations se mobilisent et font pression sur la Suisse

Le climat économique mondial est devenu plus difficile. « Mon pays d’abord » est la devise dans de nombreux endroits. Il n’est plus à la mode de se conformer à des règles communes.

D’autre part, les tarifs douaniers, que le président américain Donald Trump promeut sous d’innombrables formes, sont en hausse. D’autres formes de distorsion de la concurrence gagnent également en importance, comme les subventions aux entreprises nationales.

Les agences de crédit à l’exportation (ACE) sont des acteurs importants dans cette course aux subventions. Presque tous les pays disposent de telles autorités. Mais ce qu’ils font réellement varie d’un pays à l’autre. Dans de nombreux endroits, leur domaine de responsabilité dépasse depuis longtemps ce qui était initialement la priorité des promoteurs d’exportation, à savoir l’assurance des risques politiques dans les exportations vers des pays dangereux.

« Ces dernières années, de nombreux ECA étrangers ont considérablement élargi leur offre et sont devenus plus activistes », explique Peter Gisler. Il est directeur de l'Assurance suisse contre les risques à l'exportation (Serv), qui accompagne les entreprises suisses à l'exportation et facilite leur accès aux marchés étrangers. Gisler déclare : « Il n’est de plus en plus possible de parler d’égalité des chances. »

Gisler souhaiterait voir des conditions plus flexibles pour le Serv. Mais comme Serv, basé à Zurich, est une institution publique fédérale, elle a besoin du soutien du gouvernement. Il s’agit de déterminer si le cadre juridique est devenu trop restrictif pour le promoteur des exportations suisses et si l’organisation a besoin d’une plus grande marge de manœuvre. La demande est actuellement auprès du Secrétariat d'État à l'économie (Seco).

Les conflits d’objectifs sont inévitables : d’un côté, le Seco attache une grande importance à la subsidiarité du Serv et veut éviter une distorsion de concurrence ; Le promoteur export ne devrait donc être utilisé comme « assureur de dernier recours » que s’il n’existe pas de solution privée. D’autre part, il existe un risque que les exportateurs suisses soient à la traîne parce que les ECA étrangers se montrent plus généreux.

Andreas Klasen confirme le danger. Il est professeur d’administration des affaires internationales à l’Université Brunel de Londres et est spécialisé dans les questions de promotion des exportations. Il note que les ECA élargissent régulièrement leurs mandats depuis des années et sont de plus en plus actives dans la politique industrielle. Tout a commencé avec la crise financière de 2007/2008. « Ce qui était initialement prévu comme une opération de secours ponctuelle est depuis devenu une opération permanente. »

La Suisse a résisté à cette tendance. C'est l'un des pays où la promotion du commerce extérieur est la plus prudente, affirme Klasen. Cela est correct du point de vue de la politique réglementaire, d’autant plus que dans un monde idéal, c’est la qualité d’un produit qui détermine son succès sur le marché et non le niveau de soutien gouvernemental. « Mais la Suisse sera probablement obligée de faire plus. « Le portefeuille de produits de Serv est extrêmement restreint. »

Lors d'une récente conférence commerciale à l'Université de Saint-Gall, où des OCE du monde entier ont échangé leurs expériences, la tendance vers une promotion des exportations motivée par la politique industrielle est devenue clairement évidente. Les représentants de diverses autorités étrangères n'ont pas caché dans leurs présentations qu'ils promouvraient spécifiquement des secteurs qui, selon l'État, ont un grand potentiel d'avenir.

Ivo Germann, directeur de la Direction du commerce extérieur du Seco, voit les choses tout autrement. Il a préconisé une approche technologiquement neutre. On parle trop de politique industrielle et pas assez d’industrialisation, a-t-il objecté. Cependant, avec cette position, il semblait être en minorité. Lors des discussions avec les participants à la conférence, on avait l’impression que la Suisse n’était pas admirée pour sa politique libérale, mais plutôt tournée en dérision – comme si le pays n’avait pas encore reconnu les signes des temps.

On trouve dans toutes les régions du monde des pays qui déguisent leurs politiques industrielles en mesures de promotion des exportations. En Asie, la Chine en particulier agit de manière agressive, mais le Japon et la Corée du Sud font également preuve de peu de retenue. En Europe, les pays scandinaves définissent leurs « intérêts nationaux » de manière particulièrement large, tout comme l’Italie et la France. Et à l’étranger, c’est le Canada qui est probablement le pays qui mène la course aux subventions.

Il existe de nombreux exemples de cette tendance, par exemple dans le domaine des prêts déliés. Par exemple, l’ECA suédoise soutient les investissements dans les mines étrangères, même si aucun produit suédois n’y est utilisé. La Suède combine cette aide avec des contrats qui permettent au pays d’accéder aux matières premières extraites des mines. Les promoteurs des exportations suédoises s’assurent donc davantage d’importations, et non d’exportations.

Autre exemple : au milieu de la crise énergétique de 2022, le négociant en matières premières Trafigura avait un besoin urgent d’un prêt. La CEA allemande s'est portée garante d'un prêt de 800 millions de dollars sur cinq ans. En échange de l’obtention d’un financement, Trafigura s’est engagé à fournir des matières premières stratégiques à l’Allemagne. Cela n’avait rien à voir non plus avec la promotion des exportations.

Il est interdit au Serv d'effectuer des opérations de type bancaire, qui sont une pratique courante à l'étranger. « Nous sommes un assureur pur et, contrairement à de nombreux autres ECA, nous ne proposons pas de financement par crédit direct », explique Gisler. L'offre de Serv n'inclut pas l'assurance des prêts non liés, d'autres formes d'interventions de politique industrielle et l'assurance des risques d'investissement.

L’accent a toujours été mis sur l’assurance export classique. Dans ce cœur de métier, Serv a émis de nouvelles polices d’assurance d’une valeur d’environ CHF 2,6 milliards en 2023. L’accent est mis en priorité sur les PME ; Ils représentent environ les trois quarts de la clientèle. Le Serv n’utilise pas l’argent des contribuables. Elle fonctionne de manière indépendante et dispose de son propre bilan, contrairement à ce qui se passe en Allemagne, par exemple.

Le Serv serait-il également heureux d'accorder des prêts ? Gisler fait signe qu'ils ne veulent pas de ça. En Suisse, il n’y a pas de défaillance de marché dans le financement des transactions d’exportation ; le marché bancaire fonctionne bien, il n’est donc pas nécessaire qu’un acteur public intervienne. L’entreprise souhaite continuer à se concentrer sur son cœur de métier, l’assurance. « Mais nous souhaitons une plus grande flexibilité dans cette tâche. »

La réglementation selon laquelle une exportation ne peut être assurée que si au moins 20 pour cent de la prestation provient d'une valeur ajoutée suisse est perçue comme restrictive. Gisler déclare : « De nombreuses entreprises industrielles ont délocalisé leur production à l’étranger et proposent souvent uniquement des postes dans la recherche et le développement ou dans la vente en Suisse. Il sera donc difficile de respecter le critère des 20 pour cent. »

Avec la désindustrialisation continue, il deviendra plus difficile, en particulier pour les entreprises MEM, de répondre aux critères Serv. Gisler suggère donc de s'intéresser à l'empreinte d'une entreprise dans le pays plutôt qu'à sa valeur ajoutée, comme le nombre d'emplois ou les impôts et salaires payés. « Nous pourrons alors également soutenir davantage les entreprises qui offrent de bons emplois en Suisse mais dont la production est de plus en plus réalisée à l’étranger. De plus, les transactions n’auraient plus à être examinées au cas par cas, ce qui simplifierait l’accès à l’assurance Serv.»

Il reste à voir si le Seco est favorable à un tel ajustement. Martin Saladin, qui dirige la Direction du développement économique du Seco, déclare : « En comparaison internationale, le quota de 20 pour cent est plutôt bas. De plus, Serv est flexible avec ce critère et peut faire des exceptions.» Saladin craint que le fait de s'appuyer sur l'empreinte pourrait entraîner davantage de bureaucratie pour les exportateurs ou le Serv si des clarifications plus approfondies s'avèrent nécessaires.

Saladin a également souligné qu’il était important de maintenir le Serv à un moment où les ECA étrangers étaient de plus en plus utilisés à des fins de politique industrielle et de promotion ciblée de certains secteurs économiques. Il ajoute cependant : « Pour le Seco, il était et sera toujours important que Serv traite tous les secteurs orientés vers l’exportation de manière égale. Cela est vrai même si cette égalité de traitement devient de plus en plus rare à l’étranger.»

En réalité, il existe des règles qui devraient garantir des conditions de jeu équitables. Selon l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les subventions à l’exportation sont fondamentalement interdites. Une exception n’est possible que si les États s’entendent sur des règles telles que les primes, les taux d’intérêt et les échéances. L’idée derrière tout cela : ce ne sont pas les primes qui doivent être en concurrence, mais les produits d’exportation.

En fait, un tel ensemble de règles existe dans le cadre de l’association des pays de l’OCDE. Cependant, le « consensus de l’OCDE », un accord volontaire et non contraignant entre les États membres, est plein de lacunes. Certaines mesures prises par les pays industrialisés sous couvert de promotion des exportations, mais qui n’ont absolument rien à voir avec les exportations, ne font pas l’objet d’un consensus.

Il existe un autre problème : les pays émergents comme la Chine ne sont pas membres de l’OCDE et ne se sentent donc pas liés par le « consensus de l’OCDE ». Si ces pays subventionnent néanmoins leurs exportations, l’OMC devrait les sanctionner, car cela est en principe interdit. Mais de telles sanctions ne sont pas imposées, d’autant plus que l’OMC, durement touchée, fonctionne actuellement plus mal que bien.

Résultat : en matière de promotion des exportations, de nombreux pays font actuellement ce qui leur convient. Ils n’ont pas à craindre de sanctions, même s’ils faussent massivement la concurrence internationale avec leurs subventions. Cela n’est pas de bon augure pour la Suisse, un petit pays dépendant des exportations. Elle peut de moins en moins s’appuyer sur des règles raisonnablement fiables s’appliquant aux activités d’exportation.

La Suisse est l’un des rares pays à limiter son ECA aux domaines dans lesquels elle constate des défaillances du marché. Selon le Seco, il s’agit de transactions à moyen et long terme, de deux ans ou plus, dans des pays majoritairement pauvres. Même pour les « petits billets », c’est-à-dire les montants inférieurs à 5 millions de francs suisses, les offres des assureurs privés feraient défaut, car il n’est souvent pas intéressant d’entamer le processus complexe de mise en conformité.

Toutefois, répondre aux réalités mondiales et donner plus de flexibilité au Serv comporte des risques. Premièrement, la Suisse a jusqu’à présent obtenu de bons résultats grâce à sa politique réglementaire claire ; Ni le Serv ni le Seco ne veulent changer cela. Deuxièmement, le démantèlement du Serv Act comporte le risque que les politiciens profitent de cette occasion pour confier au promoteur des exportations toutes sortes de nouvelles tâches.

À la fin de l'année dernière, une motion a été déposée au Conseil national qui obligerait non seulement Serv à poursuivre une politique climatique et environnementale durable. L' initiative, lancée par le conseiller national centriste Lorenz Hess et soutenue par des politiciens de gauche-verts, vise également à intégrer de nouveaux accords internationaux, tels que la déclaration de la Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques de 2021 à Glasgow, dans les règles du Serv.

Cela équivaudrait à une arrivée suisse et à l’adoption contraignante de règles que pratiquement aucun concurrent n’adhère dans la compétition mondiale. Il ne serait alors pratiquement plus possible, par exemple, d’assurer des projets de gaz naturel. Il appartient aux responsables politiques de décider si cet obstacle doit également être placé sur la route des exportateurs locaux, qui ne bénéficient pas, à juste titre, de subventions de la part du gouvernement suisse.