Senado pospone debate sobre techo de deuda; propuesta aumenta riesgo de impago y debilita al Banco Central

El proyecto de ley que establece un límite de endeudamiento para el gobierno federal —que, en la práctica, podría resultar en una moratoria de la deuda pública— fue retirado de la agenda de la Comisión de Asuntos Económicos del Senado (CAE) esta semana. La oficina del senador Oriovisto Guimarães (PSDB-PR), relator del proyecto, indicó que se realizarán ajustes y que no hay votación programada.

La retirada del relator se produce tras una ola de críticas por parte del Banco Central, el equipo económico y el mercado financiero. Aunque ni el Banco Central ni el ministro de Hacienda, Fernando Haddad, han hecho declaraciones públicas, fuentes entrevistadas por Gazeta do Povo confirman la intensa conversación entre bastidores.

En la práctica, la propuesta del senador Renan Calheiros (MDB-AL) regula artículos previstos en la Constitución y en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) que han sido postergados durante décadas, precisamente porque abren la posibilidad de impago de la deuda pública.

Una de ellas es la Constitución, que otorga al Senado la función de definir los límites generales de la deuda total de la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios. Otro artículo de la LRF establece que, en un plazo de 90 días, el Presidente de la República debe enviar al Senado las cifras de la deuda consolidada de la Unión, los Estados y los Municipios.

El texto de Calheiros estableció dos límites a la deuda federal: la deuda bruta no podía superar el 80% del Producto Interno Bruto (PIB) ni 6,5 veces los ingresos corrientes netos del gobierno federal. La opinión del relator incluía únicamente la deuda federal dentro del límite del 80% del PIB, excluyendo a los estados y municipios, que tienen sus propios límites.

Según el proyecto de ley, cuando esto ocurra, el gobierno federal no podrá emitir nuevos bonos gubernamentales, lo que restringiría drásticamente su capacidad de financiamiento. En resumen, la medida podría paralizar el gobierno, de forma similar al cierre que ocurre en Estados Unidos cuando no se llega a un acuerdo sobre el límite de la deuda. Y, en última instancia, provocar un impago de los bonos del Tesoro.

Basta con observar las cifras para comprender la preocupación que ha invadido a los economistas. Hoy, la deuda bruta de todas las entidades federativas ya alcanza el 77,6% del PIB y se espera que cierre el año en el 80% del PIB, según datos del Boletín de Enfoque del Banco Central.

La deuda de la Unión, que representa el 74,1% del PIB, podría alcanzar el 80% del PIB en tres años, según las proyecciones del mercado, que apuntan a una deuda bruta total del 84,1% del PIB en 2026, del 87,3% del PIB en 2027 y del 89,4% del PIB en 2028.

Banco Central sale debilitado

Las evaluaciones de expertos entrevistadas por Gazeta do Povo reflejan la ambigüedad de la propuesta. El lado positivo es que pone sobre la mesa la necesidad de responsabilidad fiscal.

Para el economista Armando Castelar, del Instituto Brasileño de Economía (FGV-Ibre), la propuesta tiene el mérito de frenar el crecimiento del gasto público. "El aumento del gasto es perjudicial porque el gobierno es el mayor deudor, y el aumento de la tasa Selic encarece tanto el financiamiento de la deuda como la inversión privada", afirmó.

Sin embargo, la solución propuesta está siendo cuestionada. «El Parlamento intenta obligar al gobierno a adoptar una postura más responsable», afirma la economista Juliana Inhasz, profesora de Insper. «El problema es que, tal como está formulada, la norma no funciona e incluso añade nuevos riesgos».

Uno de los riesgos afecta al Banco Central, que advirtió tras bastidores que el proyecto representaría un debilitamiento institucional para la conducción de la política monetaria.

En esencia, el Banco Central es el custodio de los bonos del Estado. Mediante la compra y venta de estos bonos, puede, diariamente, garantizar la liquidez de la economía ante las entradas y salidas de recursos —como los flujos de dólares— y controlar la inflación, manteniendo la tasa Selic cerca del objetivo establecido por el Comité de Política Monetaria (Copom).

Si se paraliza la emisión de deuda, el Banco Central pierde instrumentos importantes, como la implementación de las llamadas "operaciones repo", mecanismos utilizados para retirar el exceso de dinero de la circulación en la economía. Las acciones del Banco Central se limitarían a mecanismos más lentos y menos efectivos, como los depósitos obligatorios o la tasa de descuento. "Esto reduce la capacidad práctica del Banco Central para actuar contra la inflación", explica Inhasz.

Para Manoel Pires, del Instituto Brasileño de Economía (FGV-Ibre), en este sentido, la propuesta genera más problemas que soluciones. «La política monetaria se rige por la compraventa de bonos del Estado», afirma. «Un límite de deuda podría limitar la consecución de la meta de inflación del Banco Central».

Otro punto delicado es el impacto en las transacciones cambiarias. Actualmente, cuando la autoridad monetaria actúa para reforzar las reservas internacionales, inyecta reales en la economía, que luego deben esterilizarse para evitar presionar las tasas de interés. Con la imposición del techo de la deuda, este mecanismo se vería limitado.

La rigidez presupuestaria aumenta el riesgo de impago de la deuda

La mayor preocupación, sin embargo, se refiere al propio funcionamiento del presupuesto: dado que la mayoría de los gastos son obligatorios, sería imposible recortar el gasto de la noche a la mañana si se alcanzara el límite. En este escenario, el gobierno podría no poder refinanciar la deuda ni pagar los intereses, lo que alimenta el temor a un impago.

"Es posible que el gobierno no pueda cumplir con esta norma", evalúa Armando Castelar, economista de Ibre. "Esto aumentaría significativamente el riesgo de impago, incrementaría aún más los tipos de interés y crearía un entorno de inseguridad e incertidumbre en el mercado".

Existen dudas técnicas e incertidumbres sobre los efectos prácticos del proyecto de ley, especialmente en cuanto a la aplicación del artículo 31 de la LRF, que establece sanciones por incumplir el límite de endeudamiento. El texto prohíbe al gobierno realizar nuevas operaciones de crédito, excepto aquellas destinadas a reembolsar deudas en valores, es decir, bonos del Estado emitidos para renovar deuda existente.

El problema es que no está claro si esta excepción incluye el pago de intereses o solo el capital. En la práctica, esto significa que, si bien el gobierno podría seguir emitiendo bonos para pagar parte de la deuda, existiría el riesgo de un cierre parcial si se comprometieran los pagos de intereses.

Para Felipe Salto, economista jefe de Warren Investimentos, si bien la propia LRF prevé reglas de excepción, protegiendo la gestión de títulos de deuda, el volumen de operaciones de reporto y de títulos libres en la cartera del Banco Central, así como el cumplimiento de obligaciones relacionadas con operaciones de crédito del gobierno federal, "no pueden simplemente estar sujetos a límites laxos que no atiendan a los desafíos reales de las finanzas públicas".

Para Castelar, incluso si no hay una moratoria formal, "la mera duda sería suficiente para aumentar la percepción de riesgo y afectar la estabilidad financiera".

En el mercado financiero, la percepción es similar: la medida aumentaría la incertidumbre, perjudicando la credibilidad del país y aumentando el riesgo de los bonos del gobierno federal. «Para el mercado, estar cerca de esta situación siempre representa un riesgo, ya que podría elevar las tasas de interés y generar nerviosismo», afirma el economista.

La propuesta no aborda la raíz del problema

Para Manoel Pires, la regla del techo de deuda crea un problema que no existe hoy en día. «Además de la posibilidad de impago, la propuesta aborda el síntoma, no la causa», evalúa. También señala que el modelo estadounidense de techo de deuda pone de relieve la fragilidad de la regla. En Estados Unidos, siempre que el techo de deuda está cerca de alcanzarse, el Congreso lo aumenta. «Este tipo de inestabilidad podría repetirse aquí», advierte.

Castelar enfatiza que la propuesta "llega demasiado tarde": "El principal problema que debe abordarse es el aumento del gasto, dentro de una regla fiscal sostenible", afirma. Según él, el límite al gasto —una regla fiscal vigente durante el gobierno de Michel Temer (MDB)— fue más eficaz porque atacó el problema de raíz. "La experiencia entre 2016 y 2021 mostró mejores resultados: tasas de interés más bajas, menor costo del capital y mayor previsibilidad para los inversores", afirma.

Por otro lado, la regla del techo de deuda solo se activará cuando la situación ya se haya deteriorado. «Esto crea incentivos para trasladar la crisis a los gobiernos posteriores», afirma. «La intención de limitar la deuda es positiva, pero el camino elegido no es el más eficiente. La mejor opción sería restablecer un ancla de gasto público, que ya ha demostrado su eficacia».